Nowe algorytmy procesu legislacyjnego

5 marca 2014. Publikujemy dwa kolejne algorytmy obrazujące, jak w Polsce powstają ustawy. Nowe algorytmy pokazują inicjatywę senacką oraz procedurę ustawodawczą w Sejmie. W zeszłym roku opublikowaliśmy algorytm inicjatywy obywatelskiej. Nadal trwają prace nad inicjatywą rządową. Jaka nauka płynie z pracy nad algorytmami legislacyjnymi?

Krzysztof Riedl

Zadanie przedstawienia polskiego procesu legislacyjnego w formie algorytmu na pierwszy rzut oka wydaje się łatwe. W końcu w niemal każdej książce, komentarzu, skrypcie ta skomplikowana materia jest przybliżana, z lepszym lub gorszym skutkiem, za pomocą różnego rodzaju diagramów. Dla potrzeb tutaj publikowanych algorytmów jednak za podstawę pracy zostały przyjęte dwa zasadnicze założenia: - po pierwsze algorytm miał być jak najdokładniejszy (innymi słowy miał być możliwie precyzyjnym odwzorowaniem tekstu Konstytucji i ustaw na formę bardziej obrazową); po drugie miał to być klasyczny algorytm (tzw. schemat blokowy) ze wszystkimi tego rygorami. Schemat blokowy jest prezentacją kolejnych kroków pewnego procesu i rządzi się pewnymi zasadami. Tym samym ograniczone zostały możliwości prostego przedstawienia niektórych elementów procedury, gdyż konstrukcję schematu trzeba było ograniczyć do kilku podstawowych bloków:

1. blok graniczny – owalny, oznacza początek i koniec algorytmu;

2. blok operacyjny  tzw. operand – prostokątny, oznacza czynność np. wydanie dokumentu;

3. blok warunkowy – romb, oznacza warunek, pytanie z odpowiedziami „tak” i „nie”.

Największym problemem było przedstawienie sytuacji, w których istnieją więcej niż dwie decyzje do podjęcia, gdyż blok warunkowy pozwala na przedstawienie wyłącznie dwóch alternatywnych dróg. To spowodowało, że niekiedy takie sytuacje trzeba było zastępować kolejnymi blokami warunkowymi – co graficznie komplikowało schemat, ale pozwalało na zachowanie podstawowych zasad. W jednym przypadku dla nieco większej przejrzystości od zasady tej odstąpiłem.

Celem pracy było przedstawienie całego procesu legislacyjnego – oczywiście w granicach, w jakich jest on prawnie uregulowany. Na ogół procedura ta jest kojarzona wyłącznie z etapem parlamentarnym, a dalej prezydenckim. W rzeczywistości jednak materia ta jest znacznie rozleglejsza. Zgodnie z art. 118 Konstytucji RP prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi, Radzie Ministrów, a także grupie co najmniej 100 tys. obywateli. Akty prawne regulują niektóre z procedur wykonania tej inicjatywy ustawodawczej. Z tego względu należało stworzyć co najmniej 4 algorytmy dotyczące odpowiednio :

1. inicjatywy obywatelskiej – uregulowanej w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (vide art. 118 ust. 2 zd. 2 Konstytucji)

2. inicjatywy senackiej – uregulowanej w Regulaminie Senatu

3. inicjatywy Rady Ministrów – uregulowanej głównie w Regulaminie pracy Rady Ministrów (algorytm w opracowaniu)

4. etapu właściwego - od wniesienia projektu do laski marszałkowskiej do podpisania ustawy przez Prezydenta z uwzględnieniem ewentualnego udziału Trybunału Konstytucyjnego

Inicjatywa Prezydenta nie została uregulowana szczegółowo w żadnym akcie prawnym – Konstytucja przyznaje to prawo podmiotowi jednoosobowemu, zatem nie są konieczne żadne prawne procedury przygotowania projektu ustawy. To, jak w rzeczywistości będzie przebiegało ich przygotowanie stanowi kwestię wewnętrzną aparatu administracyjnego Prezydenta. Z kolei inicjatywa poselska nie wymaga szczegółowego przedstawienia jako odrębny od innych schemat. Regulamin Sejmu precyzuje jedynie, że przysługuje ona grupie co najmniej 15 posłów.

Należy zaznaczyć, że przedstawione algorytmy dotyczą wyłącznie przygotowywania, uchwalenia, a dalej wejścia w życie ustaw. Jest to o tyle istotne, że proces ten jest uregulowany i przebiega w praktyce nieco inaczej w przypadku podustawowych źródeł prawa jak np. rozporządzenia, uchwały (czy to Sejmu, czy Rady Ministrów), zarządzenia.  

Zasadniczym pytaniem, które należało postawić przed przystąpieniem do pracy było, czy jest w ogóle możliwe przedstawienie dosyć skomplikowanego procesu legislacyjnego przy zachowaniu tych podstawowych reguł. W chwili obecnej należy na to pytanie odpowiedzieć twierdząco, aczkolwiek z jednym wyjątkiem. Można zadać pytanie – co może uniemożliwić przedstawienie procesu krok po kroku przy zachowaniu powyższych reguł? Czy brak jednoznaczności – przewidywanie w akcie prawnym wiele (ale skończenie wiele) alternatywnych dróg? Ale nawet w takim wypadku, oczywiście przy wielkim skomplikowaniu, możliwe jest zobrazowanie całości. Zatem? Wydaje się, że jedyną przeszkodą może być sytuacja, w której istnieje nieprzewidywalnie wiele możliwości poprowadzenia danego projektu, gdy katalog alternatywnych dróg nie jest zamknięty. I właśnie takie problemy pojawiły się przy tzw. inicjatywie rządowej, przy realizacji której Prezes Rady Ministrów może w każdym momencie odstąpić od wyznaczonej w Regulaminie pracy Rady Ministrów drogi i niemal dowolnie zmieniać kolejność poszczególnych etapów, bądź też dodawać nowe. Ale o tym już w innej notatce.

Autorem wszystkich algorytmów legislacyjnych INPRIS jest Krzysztof Riedl. Dziękujemy doktorowi Tomaszowi Zalasińskiemu za uwagi dotyczące procesu legislacyjnego.

Pobierz:

- algorytm inicjatywy obywatelskiej (pdf)
- algorytm inicjatywy senackiej (pdf)
- algorytm etapu właściwego procesu legislacyjnego (pdf)