Koalicja trzech organizacji: Polskiej Sekcji Międzynarodowej Komisji Prawników, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz INPRIS - Instytutu Prawa i Społeczeństwa, monitoruje wybory sędziów do Trybunału Konstytucyjnego.

W Polsce dyskutuje się o kandydatach na wiele stanowisk państwowych, natomiast nie utrwaliła się tradycja publicznych debat o kandydatach na stanowiska sędziowskie. Tymczasem sądy, będące trzecią władzą, odgrywają w państwie prawnym rolę fundamentalną i dlatego kluczowe jest, kim są sędziowie. Proces wyboru powinien być transparentny i dawać możliwość zabrania głosu różnym środowiskom, w tym organizacjom pozarządowym oraz środowiskom prawniczym (korporacjom prawniczym, radom wydziałów prawa, innym zainteresowanym instytucjom).

Realizując projekt monitoringu wyboru sędziów do Trybunału Konstytucyjnego myślimy, żeby możliwe było w przyszłości włączenie instytucji obywatelskich i środowiska prawniczego w proces wyboru sędziów do najważniejszych sądów i trybunałów: Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Trybunału Stanu, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Próbujemy to osiągnąć poprzez wypracowanie rozwiązań modelowych, które pozwolą zainteresowanym wziąć udział w publicznej debacie o kandydatach do tych instytucji. Debata powinna się odbywać na podstawie ogólnie dostępnych informacji i w oparciu o obiektywne kryteria oceny.

Tekst odzwierciedla stan prawny na 1 lutego 2010. Analiza powstała na potrzeby pierwszej edycji Obywatelskiego Monitoringu Kandydatów na Sędziów TK (listopad 2006).

dr Piotr Radziewicz

 

I. Uwagi ogólne

Nie istnieje jeden uniwersalny system powoływania sędziów sądów konstytucyjnych. U podstaw różnic, jakie cechują modele obowiązujące w poszczególnych krajach, leżą — przede wszystkim — uwarunkowania ustrojowe, tradycja oraz specyfika konstrukcji prawnej samego sądu konstytucyjnego, który może być nastawiony na realizację różnorodnych funkcji (niejednolite priorytety działania poszczególnych sądów konstytucyjnych). Jednakże mimo wyraźnych odrębności, z pewnością można mówić także o wielu elementach wspólnych, które powtarzają się we wszystkich procedurach mających na celu wybór sędziego trybunału.

Powszechnie akceptowaną zasadą jest kadencyjność sprawowania urzędu przez sędziego, przy jednoczesnym zagwarantowaniu mu niezawisłości orzeczniczej i nieusuwalności. Kadencje sędziów są zazwyczaj dłuższe niż kadencje innych organów władzy publicznej, w tym — w szczególności — niż kadencje tych organów, które biorą udział w powoływaniu sędziów. Ma to zagwarantować niezależność sędziego i związany z tym komfort przy wypełnianiu obowiązków orzeczniczych.

Z reguły udział przy podejmowaniu decyzji personalnych dotyczących trybunałów mają parlamenty, a więc gremia skupiające polityków. Włączenie parlamentu do procedury wyłaniania „sędziów konstytucyjnych” — mimo licznych wad takiego rozwiązania — uzasadniane jest funkcjonalnym związkiem między działalnością władzy ustawodawczej (uchwalanie ustaw) a działalnością trybunałów, które oceniają konstytucyjność stanowionego prawa i mają prawo rozstrzygać o dalszym jego obowiązywaniu (sąd konstytucyjny jako „negatywny ustawodawca”).

Trybunały są ciałami kolegialnymi, przy czym liczebność ich składu waha się od kilku do kilkunastu sędziów. Relatywnie niewielka liczba sędziów pozwala trybunałom — mimo wciąż rosnącej we wszystkich krajach liczby spraw wpływających do rozpoznania — sprawnie podejmować decyzje w pełnym składzie. Zasadą, która w praktyce nabrała waloru powszechnego jest także zakaz ponownego wyboru sędziego.

Przyczyny dokonania wyboru uzupełniającego składu trybunału mogą mieć różną naturę. Mogą być spowodowane np. zdarzeniami losowymi (trwała niezdolność do sprawowania funkcji, śmierć sędziego) lub osobistymi (rezygnacja). Konieczność wyboru nowego sędziego może wynikać również z naturalnego biegu rzeczy, jakim jest upływ kadencji.

II. Podmioty zgłaszające kandydatów na sędziów

Kandydatów na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego przedstawia:

• grupa co najmniej 50 posłów
• lub Prezydium Sejmu (art. 5 ust. 4 zd. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; art. 30 ust. 1 zd. 1 regulaminu Sejmu).

Prezydium Sejmu tworzą Marszałek Sejmu i wicemarszałkowie. Swoje decyzje Prezydium podejmuje większością głosów (w formie uchwał). W przypadku równej liczby głosów decyduje głos Marszałka Sejmu. Z posiedzeń Prezydium Sejmu sporządza się protokół. Jest to jedyne urzędowe stwierdzenie przebiegu jego posiedzenia. Protokoły te nie są publikowane i zazwyczaj nie udostępnia się ich również w żaden inny sposób.

W praktyce Prezydium Sejmu nie korzysta ze swoich kompetencji i nie wysuwa kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Cała aktywność polegająca na wyszukaniu właściwego kandydata i promowaniu jego osoby w trakcie procedury sejmowej skupiona jest na posłach, którzy w ramach, albo jednego ugrupowania politycznego, albo tworząc odpowiednie koalicje w celu zgromadzenia wymaganej liczby podpisów poparcia, przygotowują „wnioski w sprawie wyboru danej osoby na sędziego Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm”.

Każdy z kandydatów na sędziego Trybunału Konstytucyjnego musi spełniać konstytucyjne i ustawowe przesłanki (zob. dalej). W polskim systemie prawa nie istnieje natomiast żaden zinstytucjonalizowany system preselekcji kandydatów, który pozwalałby — na w miarę wczesnym etapie — wyeliminować osoby nie dające rękojmi należytego wypełniania obowiązków sędziego (mimo tego, że osoby te spełniają — sformułowane ogólnie — formalne kryteria konstytucyjne i ustawowe). Posłowie dysponują szerokim zakresem swobody przy doborze kandydatów na sędziów Trybunału. Czynnikiem decydującym o wyborze — analogicznie jak w innych sytuacjach — pozostaje „siła” frakcji parlamentarnej popierającej daną kandydaturę, a więc to, czy grupa posłów, która złożyła wniosek w sprawie określonej osoby jest w stanie zapewnić jej odpowiednie poparcie w trakcie głosowania przez Sejm.

Dobór kandydatów na stanowisko sędziego sądu konstytucyjnego przez posłów nie jest też w żaden sposób sformalizowany. O kandydacie dowiadujemy się dopiero z oficjalnych pism sejmowych (tzw. druki sejmowe). W tym sensie wiedza o mechanizmach doboru, motywach kierujących posłami, czynnikach przesądzających o poparciu (charakterze związków kandydata z politykami), czy też kryteriach, które zadecydowały o wysunięciu takiej, a nie innej osoby, nie jest transparentna i dostępna opinii publicznej. Co prawda istnieje teoretyczna możliwość pogłębienia wiedzy o każdej z kandydujących osób w trakcie postępowania w Sejmie, doświadczenie pokazuje jednak, że możliwość ta nie jest wykorzystywana (zob. dalej).

A zatem, biorąc pod uwagę, że w polskim systemie prawa, aby zostać sędzią Trybunału Konstytucyjnego trzeba obligatoryjnie skorzystać z pośrednictwa posłów (tylko posłowie mogą wysuwać kandydatów), można mieć wątpliwości, czy aktualny model zakładający faktyczną jawność procedury wyboru sędziów dopiero od momentu wniesienia wniosków z konkretnymi kandydaturami do Sejmu, jest trafny i czy odpowiada wymogom dostępu obywateli do informacji o działaniach władz państwowych. Tym bardziej, że dyskusja na temat standardów sądownictwa konstytucyjnego, kwalifikacji osób pełniących funkcje sędziów Trybunału oraz roli tej instytucji w życiu społecznym, nie jest obecna również w — szeroko pojętej — debacie publicznej.

Na marginesie należy także zauważyć, że polski ustrojodawca nie przewidział możliwości (znanej innym systemom prawa) zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez gremia „niepolityczne”. W takich warunkach Sejm dokonywałby wyboru tylko spośród przedłożonych mu kandydatur, co – z jednej strony – niewątpliwie ograniczyłoby jego wpływ na kształt personalny sądu konstytucyjnego (a co za tym idzie także na kierunki jego przyszłego orzecznictwa), ale z drugiej strony – mogłoby pozytywnie rzutować na metody selekcji kandydatów, jako że podmioty, które uzyskiwały uprawnienia do zgłaszania kandydatów reprezentowały zazwyczaj środowiska profesjonalnie przygotowane do wypowiadania się o sprawach sądownictwa konstytucyjnego (np. środowiska akademickie lub ciała reprezentujące sądy powszechne lub administracyjne).

III. Kwalifikacje, które muszą spełniać sędziowie Trybunału Konstytucyjnego

Zgodnie z art. 194 ust. 1 zd. 1 in fine, Trybunał Konstytucyjny składa się z osób „wyróżniających się wiedzą prawniczą”.

Z kolei ustawa o Trybunale Konstytucyjnym przewiduje, że: „Sędzią Trybunału może być osoba, która posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego” (art. 5 ust. 3). Oznacza to, że sędzią Trybunału może zostać osoba, która – oprócz tego, że odpowiada przesłance konstytucyjnej, czyli „wyróżnia się wiedza prawniczą” — spełnia dodatkowo kryteria określone w art. 28 ustawy o Sądzie Najwyższym albo art. 7 (w związku z art. 6) ustawy o ustroju sądów administracyjnych.

Ustawa o Sądzie Najwyższym stanowi, że do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego może być powołany ten, kto:

• ma obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i publicznych;
• jest nieskazitelnego charakteru;
• ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce;
• wyróżnia się wysokim poziomem wiedzy prawniczej;
• jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego;
• ma co najmniej dziesięcioletni staż pracy na stanowisku sędziego lub prokuratora albo wykonywania w Polsce zawodu adwokata, radcy prawnego lub notariusza, przy czym nie dotyczy to osoby, która pracowała w polskiej szkole wyższej, w Polskiej Akademii Nauk, w instytucie naukowo-badawczym lub innej placówce naukowej, mając tytuł naukowy profesora albo stopień naukowy doktora habilitowanego nauk prawnych.

Ustawa o ustroju sądów administracyjnych ustanawia nieco inne wymagania. W myśl art. 7 tej ustawy: „Do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego może być powołany ten, kto:

• ma obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich;
• jest nieskazitelnego charakteru;
• ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce;
• jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego;
• wyróżnia się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej

- jeżeli ukończył 40 lat oraz pozostawał co najmniej dziesięć lat na stanowisku sędziego lub prokuratora albo przynajmniej przez dziesięć lat wykonywał zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza. Wymaganie ukończenia 40 lat nie dotyczy sędziego, który co najmniej przez trzy lata pozostawał na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego może być powołana również osoba z tytułem naukowym profesora lub ze stopniem naukowym doktora habilitowanego nauk prawnych (o ile spełnia przesłanki wskazane powyżej, w pkt. a-e).

Warunek, aby sędziowie Trybunału Konstytucyjnego „wyróżniali się wiedzą prawniczą” powtórzony został zarówno w Konstytucji, jak też w ustawach. Płynie z niego wyraźny nakaz ukształtowania składu Trybunału jako ciała fachowego, a nie politycznego. Z faktu, że wyboru sędziów dokonują politycy, w żaden sposób nie wynika, że członkami Trybunału mają zostać osoby, które będą podejmowały decyzje polityczne lub kierowały się motywami innymi niż prawne (przy rozstrzyganiu spraw).

Zdolność kandydowania na stanowisko „sędziego konstytucyjnego” mają tylko osoby z wykształceniem prawniczym. Muszą one dodatkowo należeć do tej grupy prawników, których wiedza w sposób oczywisty (intersubiektywnie sprawdzalny) wyróżnia ich in plus wobec przeciętnej.

Uzyskanie wyróżniającej pozycji w zawodzie prawnika może stanowić konsekwencję np. dorobku naukowego danej osoby lub płynąć z długotrwałego wykonywania przez nią jednego z „klasycznych” zawodów prawniczych. Szczególnie przydatne wydają się zwłaszcza: praktyka sędziowska kandydata (Trybunał Konstytucyjny działa w oparciu kodeks postępowania cywilnego), a także dysponowanie wstępną wiedzą z zakresu prawa konstytucyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki ustrojowej i zadań publicznych wykonywanych przez sądy konstytucyjne. Z pewnością status zawodowy kandydata na sędziego Trybunału (nota bene stanowiący przesłankę jego zdolności do bycia sędzią) może być weryfikowany za pomocą przeglądu jego publikacji (w tym dzieł naukowych), postawy i rzeczywistych dokonań jako przedstawiciela jednego z zawodów prawniczych (np. adwokata), doświadczeń dydaktycznych (np. jako pracownika wydziałów prawa wyższych uczelni), czy też aktywności społecznej odnoszącej się do różnego rodzaju przedsięwzięć i inicjatyw związanych z prawem w najszerszym ujęciu (np. udział w stowarzyszeniach lub fundacjach propagujących wiedzę o prawie lub udzielających pomocy prawnej).

Co do zasady jednak, polski ustawodawca uznał, że minimalne wymagania, jakim muszą odpowiadać sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, to spełnianie kryteriów wymaganych dla sędziów najważniejszych instytucji sądowych w kraju, czyli Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przypadku Sądu Najwyższego (analogicznie Trybunału Konstytucyjnego) warto zauważyć, że ograniczeniem do sprawowania funkcji sędziego tego sądu nie jest wiek kandydata. Powszechnie przyjmowana przesłanka doświadczenia życiowego i zawodowego zastąpiona została przez formalny warunek – bycia profesorem lub doktorem habilitowanym nauk prawnych, zatrudnionym, chociażby przez pewien czas, na odpowiednim stanowisku dydaktycznym (por. art. 22 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym).

Obowiązujące przepisy nie przewidują też barier, jeżeli chodzi o potencjalny konflikt interesów związany z pełnieniem przez kandydata (w przeszłości lub w momencie wyboru) różnych funkcji publicznych. Chodzi zwłaszcza o te osoby, które były piastunami niektórych urzędów lub stanowisk w ramach władzy wykonawczej bądź ustawodawczej, a więc o osoby, które decydowały lub współdecydowały o kształcie aktów normatywnych podlegających kontroli sądu konstytucyjnego. Tytułem przykładu można wskazać na praktykę wybierania członków Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm spośród parlamentarzystów lub byłych parlamentarzystów. W wielu sprawach sędziowie ci (byli parlamentarzyści) byli następnie wyłączani od brania udziału w sprawach – na wniosek podmiotu skarżącego przepisy – ze względu na ich brak bezstronności (o konstytucyjności aktu normatywnego nie powinna orzekać osoba, która brała udział w jego uchwalaniu). Sam Trybunał Konstytucyjny zazwyczaj niechętnie podchodzi do wniosków o wyłączenie członków składu orzekającego (por. wyrok z 10 lutego 2004 r.; sygn. akt SK 53/03). Z drugiej strony nietrudno zauważyć, że konsekwentne wyłączanie sędziów mogłoby pobawić Trybunału kworum do orzekania w pełnym składzie oraz istotnie zaburzyć jego bieżącą pracę.

Wydaje się, że również w potocznym przeświadczeniu niełatwo jest zaakceptować myśl, że osoba silnie związana z określonym ugrupowaniem politycznym (np. poseł lub senator) może – z dnia na dzień – przekształcić się w apolitycznego sędziego sądu konstytucyjnego. Konstytucja stanowi w tym zakresie wyłącznie tyle, że „sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w okresie zajmowania stanowiska nie mogą należeć do partii politycznej [post factum – uwaga autora opracowania], związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów” (art. 195 ust. 3 Konstytucji).

IV. Podmiot dokonujący wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego

Sędziego Trybunału Konstytucyjnego wybiera Sejm na 9 lat. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny (art. 194 ust. 1 Konstytucji, art. 5 ust. 2 ustawy o TK).

W polskim modelu rola Sejmu przy powoływaniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest decydująca. W piśmiennictwie mówi się nawet o „monopolu Sejmu w obsadzaniu stanowisk sędziów konstytucyjnych” (L. Garlicki).

Z faktu, że kompetencja do obsadzania stanowisk leży w gestii Sejmu, należy wnosić, iż decyzje te muszą być podejmowane przez Sejm jako całość (zakaz delegacji kompetencji na rzecz np. komisji), a z drugiej strony – że wykluczone jest ustanowienie wyjątków w tej materii przez ustawodawcę (np. „podział” uprawnień wyborczych między różne organy państwa). Decyzja Sejmu o wyborze sędziów jest ostateczna i nie wymaga akceptacji przez inne konstytucyjne organy państwa (np. Senat lub Prezydenta).

Etapem kończącym procedurę wyboru sędziego Trybunału jest odebranie przez Prezydenta ślubowania od osoby wybranej przez Sejm (Prezydent nie ma żadnych innych uprawnień w procedurze wyboru sędziego). Rota przysięgi brzmi:

„Ślubuję uroczyście przy wykonywaniu powierzonych mi obowiązków sędziego Trybunału Konstytucyjnego służyć wiernie Narodowi, stać na straży Konstytucji, a powierzone mi obowiązki wypełniać bezstronnie i z najwyższą starannością.” Ślubowanie może być złożone z dodaniem zdania „Tak mi dopomóż Bóg”.

Odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału (art. 5 ust. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Sędziowie wybierani są na 9 lat. Tak długa kadencja (dłuższa niż kadencje innych organów państwa) ma na celu – po pierwsze – zerwanie choćby hipotetycznych więzi między składem sądu konstytucyjnego a konfiguracją polityczną urzędującego parlamentu, a także – po drugie – zwiększeniem różnorodności sędziów Trybunału, którzy w ten sposób będą pochodzić z wyborów dokonanych przez kolejne dwa lub nawet trzy Sejmy. Z założenia ma to ułatwić zachowanie przez sędziów bezstronności i faktycznej niezależności wobec zmieniających się większości parlamentarnych oraz zwiększenie wewnętrznego pluralizmu Trybunału.

Kadencji sędziego sądu konstytucyjnego nie można powtarzać, niezależnie od tego, czy ponowny wybór miałby nastąpić bezpośrednio po upływie kadencji sędziego, czy też po upływie określonej karencji (przerwie). Sędzią Trybunału Konstytucyjnego można być tylko raz w życiu.

V. Procedura wyboru w Sejmie

Pierwszym elementem procedury wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm jest złożenie wniosku przez uprawniony podmiot (50 posłów lub Prezydium Sejmu). Do wniosku obligatoryjnie musi zostać dołączone uzasadnienie, dane o kandydacie i jego pisemna zgoda na kandydowanie. Od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne, do wniosków załączane są również oświadczenia kandydatów dotyczące pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 10 maja 1990 r. (tzw. oświadczenia lustracyjne).

Zgodnie z art. 30 ust. 3 pkt 1 regulaminu Sejmu, wnioski należy składać Marszałkowi Sejmu najpóźniej na 30 dni przed upływem kadencji. Przekroczenie tego terminu – z prawnego punktu widzenia – powinno być jednoznaczne z odrzuceniem wniosku (termin zawity). W praktyce regulamin Sejmu bywa interpretowany mniej rygorystycznie.

Uzasadnienie wniosku zawiera przede wszystkim informacje o kandydacie na sędziego, w szczególności jego życiorys i dotychczasowe osiągnięcia zawodowe. Typowe uzasadnienie jest bardzo lakoniczne, obejmuje od kilku do kilkunastu krótkich zdań, w gruncie rzeczy stanowiąc powielenie wiedzy powszechnie dostępnej (kiedy kandydat się urodził, gdzie ukończył studia, jaki stopień naukowy uzyskał, w jakiej dziedzinie prawa się specjalizuje, jakie prace opublikował, jakie funkcje pełnił do tej pory, jakimi odznaczeniami został uhonorowany). Wnioski są ogłaszane w sposób typowy dla procedur parlamentarnych, to znaczy w postaci tzw. druku sejmowego, który jest doręczany posłom i publikowany na stronach internetowych Sejmu. Jeżeli kandydatów na sędziego Trybunału jest więcej niż miejsc do obsadzenia (a zazwyczaj tak właśnie jest) wnioski ogłaszane są jako „Lista kandydatów na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego zgłoszonych Marszałkowi Sejmu”, gdzie poszczególni kandydaci figurują (wraz z uzasadnieniem wniosku) w kolejności alfabetycznej. W druku sejmowym zamieszczana jest również informacja, jaka grupa posłów popiera kandydata (zazwyczaj z określeniem ich przynależności klubowej).

Poprawne formalnie wnioski Marszałek Sejmu kieruje do właściwej komisji sejmowej w celu zaopiniowania. W przypadku wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego komisją tą tradycyjnie jest Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka.

Opinia Komisji nie jest wiążąca dla Sejmu, niemniej jednak – biorąc pod uwagę, że skład Komisji odpowiada układowi sił partii politycznych w izbie – jej zdanie jest brane pod uwagę w trakcie głosowania. Wyrażając opinię komisja zazwyczaj pozytywnie odnosi się do kandydatur zaproponowanych przez grupy posłów (rekomenduje Sejmowi wszystkie kandydatury).

Praktyka pokazuje, że obrady Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka dotyczące opiniowania kandydatur na sędziów Trybunału w dużym stopniu mają charakter pozorny. Dopiero od niedawna na posiedzenia Komisji zaczęto zapraszać kandydatów na sędziów, tak aby posłowie zapoznali się z osobami, na które ewentualnie będą głosować, i aby mogli zadać im pytania. Należy przy tym nadmienić, że posiedzenie Komisji jest jedynym momentem, kiedy kandydaci na sędziów mogą brać osobisty udział w procedurze wyborczej. Prawo do zabrania głosu nie przysługuje im np. podczas obrad plenarnych Sejmu.

Na posiedzenie Komisji mogą przychodzić posłowie nie będący jej członkami, a innym komisjom sejmowym przysługuje prawo do delegowania tam swoich przedstawicieli.

Samo posiedzenie Komisji przebiega w ten sposób, że najpierw specjalnie wyznaczeni posłowie (tzw. posłowie upoważnieni do rekomendowania kandydata) kolejno przedstawiają sylwetki kandydatów, a następnie członkowie Komisji i inni posłowie obecni na jej posiedzeniu mogą zadawać pytania i żądać dodatkowych informacji o kandydujących osobach (ogólna dyskusja). Na pytania – obok posłów rekomendujących daną osobę na sędziego – mogą odpowiadać również sami kandydaci (o ile są obecni). Doświadczenie pokazuje, że posłowie nie zadają jednak pytań, ani nie podejmują dyskusji merytorycznej. Do tej pory po prezentacji kandydatów przeważnie od razu podejmowana była opinia, po czym przewodniczący Komisji kończył posiedzenie. Przypadki, kiedy posłowie wykazali się aktywnością i zadawali pytania lub dzielili się wątpliwościami na temat trafności wyboru kandydatów na sędziów, następowały dopiero na etapie prac Sejmu in pleno (przed przystąpieniem do głosowania), a i wówczas były one nieliczne.

Opinia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka musi mieć formę pisemną. Marszałek Sejmu zarządza jej drukowanie i doręczenie posłom. Opinię publikuje się również w Internecie (na tych samych zasadach co wnioski).

Regulamin Sejmu nie przewiduje terminów na wyrażenie opinii przez Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka, pozostawiając tę problematykę praktyce (pośrednio rytm pracy komisji wynika z art. 30 ust. 4 regulaminu Sejmu i generalnej zasady, aby obsadzić wakujące stanowisko sędziego bez zbędnej zwłoki). Sejm może jednak zobowiązać Komisję do przedstawienia opinii w określonym terminie (np. „nie później niż do”). W szczególnych wypadkach (wyjątkowo), regulamin Sejmu pozwala także na skrócenie całego postępowania przez rozpatrzenie wniosków bez przesyłania ich do Komisji (bez wyrażania opinii).

Przyśpieszenie procedury wyboru sędziów Trybunału może nastąpić również w sytuacji, gdy Sejm zadecyduje, iż wybór nastąpi niezwłocznie po doręczeniu posłom druku z opinią Komisji. Podstawowa regulacja w tym zakresie zakłada bowiem, że „Rozpatrzenie przez Sejm wniosku […] może się odbyć nie wcześniej niż następnego dnia po dniu doręczenia posłom druku zawierającego opinię komisji.” (art. 30 ust. 8 regulaminu Sejmu).

Drugim etapem (po pracach w komisji) są czynności dokonywane na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Ogólna reguła przewiduje, że „głosowanie nie może odbyć się wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku zawierającego kandydatury”. Termin ten nie powinien ulec skróceniu. Sensem jego wprowadzenia było zagwarantowanie dla posłów minimum czasu do namysłu nad poszczególnymi kandydaturami, w tym do zweryfikowania uzasadnień.

Punkt porządku dziennego obrad Sejmu, w trakcie którego mają zostać wybrani nowi sędziowie Trybunału, rozpoczyna się od prezentacji sylwetek kandydatów (kolejno występują posłowie, którzy w swoich wypowiedziach nie wychodzą jednak daleko poza krótkie życiorysy kandydatów zamieszczone w uzasadnieniach wniosków, a co za tym idzie w drukach sejmowych), następnie przedstawiciel Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka referuje opinię Komisji, po czym Marszałek Sejmu lub wicemarszałek prowadzący obrady udziela głosu posłom, którzy chcieliby zadać pytanie. Odpowiedzi na pytania dotyczące konkretnego kandydata udzielają posłowie, którzy przed chwilą oficjalnie rekomendowali kandydata izbie. Jak już wspominano, dyskusja w tej fazie procedury wyborczej ma raczej wymiar symboliczny, i – jak do tej pory – nie wnosiła szczególnych wartości merytorycznych.

Po zakończeniu „rundy” pytań i odpowiedzi, Marszałek Sejmu ogłasza przystąpienie do głosowania.

Kluczowym postanowieniem Konstytucji, który determinuje sposób wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm, jest norma, że „Sejm wybiera sędziów indywidualnie” (art. 194 ust. 1 zd. 1 Konstytucji). Wynika z niej jednoznacznie, że:

• w przypadku Trybunału Konstytucyjnego można mówić o kadencji sędziów Trybunału, a nie kadencji Trybunału jako organu; dziewięcioletnia kadencja biegnie oddzielnie dla każdego sędziego;
• obowiązuje zakaz głosowania na listę kandydatów na sędziów Trybunału, gdy równocześnie dokonywany jest wybór dwóch lub więcej sędziów (tzw. głosowanie blokiem);
• wybór każdego sędziego Trybunału musi nastąpić indywidualnie (każde wakujące miejsce w Trybunale musi być obsadzone osobno, w odrębnym głosowaniu).

Wybór na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego następuje bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów (art. 5 ust. 4 zd. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). A zatem, za kandydaturą musi zagłosować więcej posłów, niż suma głosów posłów, którzy byli przeciwko niej, i którzy wstrzymali się od głosu. Aby głosowanie było ważne, w jego trakcie na sali obrad musi być obecna co najmniej połowa konstytucyjnej liczby posłów (kworum). W niektórych krajach wybór sędziego sądu konstytucyjnego dokonywany jest kwalifikowaną większością głosów, co – w zamyśle – sprzyjać ma włączeniu opozycji parlamentarnej do podejmowania decyzji. Z jednej strony stawia to wyższą poprzeczkę przed parlamentem, z drugiej strony pozawala jednak nominować kandydatów posiadających szersze poparcie.

Dokonanie wyboru przez Sejm jest stosunkowo proste w sytuacji, gdy zgłoszony został tylko jeden kandydat na jedno nieobsadzone miejsce w Trybunale. Wówczas w głosowaniu okazuje się, czy za daną osobą opowie się wystarczająca liczba posłów. Jeżeli w głosowaniu kandydat nie otrzyma bezwzględnej liczby głosów, cała procedura wyborcza rozpoczyna się od początku, poczynając od zgłaszania nowych „wniosków w sprawie wyboru” przez grupy posłów lub Prezydium Sejmu, w terminie wyznaczonym przez Marszałka Sejmu (regulamin Sejmu nie przewiduje w tym zakresie szczegółowej regulacji).

Jeżeli natomiast zgłoszonych zostało więcej kandydatów na sędziów niż liczba wakujących w Trybunale miejsc, procedura wyboru komplikuje się. W takim przypadku regulamin Sejmu nakazuje odpowiednio stosować przepisy dotyczące wyboru Marszałka Sejmu (art. 4 ust. 4-5 regulaminu Sejmu). Przewidują one, iż: „Jeżeli zgłoszono więcej niż jednego kandydata, a w pierwszym głosowaniu żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów, przed kolejnymi turami głosowania usuwa się z listy kandydatów nazwisko tego kandydata, który w poprzedniej turze uzyskał najmniejszą liczbę głosów. Jeżeli tę samą najmniejszą liczbę głosów uzyskało dwóch lub więcej kandydatów, przed kolejną turą głosowania usuwa się nazwiska tych kandydatów.” Jeżeli w wyniku zastosowania opisanej procedury nie dojdzie do dokonania wyboru, wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego przeprowadza się ponownie (procedura rozpoczyna się od początku). Warto w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że konsekwencją „głosowania imiennego” na sędziów Trybunału jest obowiązek obsadzenia każdego z wakujących miejsc w Trybunale Konstytucyjnym osobno (w oddzielnych głosowaniach).

Uchwała o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego ogłaszana jest w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.

VI. Skrócone kalendarium procesu wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm

Upływ kadencji trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego nastąpi dnia 5 listopada 2006 r.; a trzech kolejnych z dniem 1 grudnia 2006 r.

Dzień upływu kadencji jest momentem od którego liczy się termin na złożenie wniosków z kandydatami, przez grupy posłów lub Prezydium Sejmu. Wnioski w sprawie uzupełnienia składu po sędziach, którym kadencja kończy się 5 listopada 2006 r., powinny zostać złożone nie później niż do dnia 6 października 2006 r. (30 dni przed upływem kadencji).

Wybór sędziów Trybunału na „zwalniające się miejsca” powinien zostać dokonany tak, aby przerwa między kadencjami ustępującego i nowego sędziego była możliwie krótka. Jest to istotne z punktu widzenia zachowania ciągłości merytorycznych prac Trybunału. Polski system prawa nie przewiduje bowiem instytucji pełnienia urzędu przez sędziego do momentu wyboru jego następcy. Jego kadencja kończy się z upływem 9 lat, na które został wybrany. W związku z powyższym, Sejm powinien dokonać wyboru sędziów Trybunału przed 5 listopada 2006 r., co umożliwiłoby im „złożenie ślubowania wobec Prezydenta” bez zbędnej zwłoki, tuż po wygaśnięciu kadencji ich poprzedników. Przepisy nie przewidują jednak sankcji za opóźnienie wyboru sędziów przez Sejm.

Wskazanie przybliżonych terminów prac w Sejmie – w aktualnym stanie prawnym – de facto jest niemożliwe. Ustalenie kalendarza wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego wynika nie tylko z decyzji organów Sejmu, które dostosowują go do rytmu prac izby i posiedzeń komisji sejmowych, ale także z ustaleń politycznych zapadających między klubami parlamentarnymi oraz brzmienia samego regulaminu Sejmu, który przewiduje wiele możliwości przyśpieszenia lub spowolnienia procedury wyborczej. Zastosowanie mechanizmów przyśpieszających lub spowalniających jest przy tym często decyzją chwili (nie jest wcześniej planowane). O terminach procedury wewnętrznej w Sejmie można powiedzieć wyłącznie tyle, że:

• głosowanie wniosków nie może odbyć się wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku zawierającego kandydatury,
• rozpatrywanie wniosków nie może odbyć się wcześniej niż następnego dnia od doręczenia posłom druku zawierającego opinie o kandydatach, przygotowaną przez Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka (ale Sejm może także zrezygnować z zasięgania opinii Komisji albo przystąpić do rozpatrywania wniosków niezwłocznie po doręczeniu druku),
• regulamin Sejmu nie ustala maksymalnego terminu na przekazanie wniosków przez Marszałka Sejmu do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, w celu zaopiniowania,
• regulamin Sejmu nie ustala terminu na przedstawienie przez Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka opinii,
• Sejm może rozdzielić etap rozpatrywania wniosków i głosownia w sprawie wniosków (może to opóźnić wybór sędziów nawet o kilka dni).

Tekst odzwierciedla stan prawny na 1 lutego 2010. Analiza powstała na potrzeby pierwszej edycji Obywatelskiego Monitoringu Kandydatów na Sędziów TK (listopad 2006).